- REGIONE EMILIA-ROMAGNA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore in carica;

• della deliberazione del Consiglio Regionale dell’Emilia Romagna n. 373 del 18.06.2002 in parte de qua, pubblicata nel BUR della Regione Emilia Romagna del 03.10.2001
• della deliberazione della Giunta Regionale del 2 agosto 2002 n. 1495 in parte de qua, pubblicata nel BUR della Regione Emilia Romagna del 03.10.2001;
• nonchè dell’Intesa tra Regione, ANCI Emilia Romagna, UPI Emilia Romagna, Lega delle Autonomie Emilia Romagna con al Federazione Italiana scuole materne dell’Emilia Romagna (FISM), sottoscritta il 02.08.2002.

Attorno al 1994 per iniziativa di alcuni enti locali della Regione Emilia Romagna e in primo luogo dai Comuni di Bologna e di Reggio Emilia, fu previsto un finanziamento pubblico a favore delle scuole materne private, che com'è noto in Italia fanno riferimento, nella stragrande maggioranza, alla Chiesa cattolica.

Nel solco di queste prime iniziative pilota si collocò la Regione Emilia Romagna che, con la L.R. n. 52/95, introdusse il sistema integrato regionale delle scuole dell'infanzia che prevedeva finanziamenti regionali ai Comuni che sostenessero le spese di funzionamento delle scuole materne private.

Come era prevedibile l'adozione del cd. sistema integrato comportò il disimpegno di fatto dei Comuni nel settore delle scuole materne (che solo a Bologna passò dal 90% dell'utenza al 70%). Infatti all'incremento di domanda del servizio di scuola materna i Comuni risposero non con l'apertura di nuove sezioni, ma con l'invito ai genitori ad iscrivere i figli alle scuole private, secondo il principio che genitori dovessero utilizzare indifferentemente le strutture pubbliche e quelle private.

In nome del principio di laicità dello Stato il Comitato Scuola e Costituzione e, tra le altre, la Chiesa evangelica – metodista di Bologna si opposero, ricorrendo anche ad iniziative giudiziarie, sia nei confronti del Comune di Bologna che della Regione Emilia Romagna.

Nel frattempo la Regione Emilia Romagna interveniva nuovamente sulla materia con legge regionale 25 maggio 1999, n. 10 recante "Diritto allo studio e all' apprendimento per tutta la vita e qualificazione del sistema informativo integrato".

Già durante la discussione di tale legge gli oppositori avevano pre-annunciato il ricorso al referendum abrogativo; difatti si costituì in Bologna un "Comitato promotore per il referendum abrogativo parziale della legge regionale 25 maggio 1999, n. 10 recante Diritto allo studio e all'apprendimento per tutta la vita e qualificazione del sistema informativo integrato".

Raccolte le firme necessarie, detto referendum fu indetto e fissato, dopo ripetuti e pretestuosi rinvii, per il 18.11.2001.

Nel frattempo presso la Regione, al fine di impedire il referendum, approvò una nuova legge e precisamente la L.R. 08/08/2001, n. 26 (pubblicata nel bur, n. 112 del 09.08.2001), recante il titolo "Diritto allo studio ed all’apprendimento per tutta la vita. Abrogazione della legge regionale 25 maggio 1999, n. 10".

Il Comitato Scuola e Costituzione, che è stata tra i promotori del referendum, sosteneva che la nuova legge non abrogava le norme della precedente legge, sottoposte a referendum; la nuova legge difatti, sia pure con formulazioni diverse, riproponeva gli stessi principi ispiratori della L.R. n. 10/91 sottoposta a referendum e gli stessi contenuti sostanziali.

Difatti, l'art. 1, comma 4, della nuova legge regionale stabilisce che "la Regione e gli Enti locali pongono a fondamento della programmazione degli interventi di rispettiva competenza in materia di diritto allo studio il principio della partecipazione delle istituzioni scolastiche, statali, paritarie e degli Enti locali, degli enti di formazione professionale, dell'associazionismo e delle parti sociali". Così statuendo, tale disposizione resta tuttora ancorata alla medesima logica dell'art. 1, comma 2, della 1. reg. n. 10 del 1999, che riconosceva "il valore delle offerte formative espresse dalla società, come arricchimento di quella pubblica", fornendo così la base, da un lato, per il coordinamento tra i diversi soggetti interessati all'istruzione, e dall’altro per l' erogazione di specifiche provvidenze a favore della scuola privata.

L'art. 3, comma 1, letto b), a sua volta, manifesta la chiara volontà di intervenire tuttora non solo nella materia del diritto allo studio, ma anche nella materia dell'istruzione scolastica con evidenti finalità di coordinamento dei vari operatori, come dimostra il riferimento a progetti volti a "migliorare i livelli di qualità dell'offerta formativa ed educativa". Tale intento, del resto, è esplicitato dall’art. 2, che prevede azioni per la "realizzazione di una offerta di servizi e di interventi differenziati" (comma 1, lett. b) e per il "raccordo delle istituzioni e dei servizi educativi" (comma 1, lett. c). Inoltre, l'art. 3, comma 4, letto d), ancora più chiaramente, prevede "progetti di qualificazione e aggiornamento del personale" delle "scuole dell'infanzia del sistema nazionale di istruzione [ivi comprese le scuole private, ai sensi della l. 10 marzo 2000, n. 62), e degli Enti locali"', "anche in riferimento al raccordo tra esse". Al di là del cambiamento delle parole, quindi, la sostanza del coordinamento e del raccordo tra istituzioni scolastiche, al fine della creazione di un "sistema", è rimasta intatta.

Nonostante l'eliminazione dell'esplicito riferimento al "sistema integrato" dell'istruzione pubblica e privata, pertanto, il principio del coordinamento, che caratterizzava la l. reg. n. 10 del 1999, non è mutato, il che significa che, per questa parte, l'operazione referendaria deve aver luogo.

Anche per quanto concerne il finanziamento delle scuole non statali, ivi comprese quelle private, la l. reg. n. 26 del 2001 non ne ha determinato l'eliminazione.

A tal proposito, va subito rilevato che gli interventi previsti nell'art. 3 non appaiono destinati solo ai singoli studenti, ma anche alle istituzioni scolastiche. In questo modo il legislatore esula dall'ambito del diritto allo studio e si addentra in quello dell'istruzione scolastica, confermando l’atteggiamento seguito nella redazione della precedente legge n. 10 del 1999.

A conferma di quanto affermato dal Comitato circa la sostanziale identità della L.R. n. 26/2001 con quello oggetto del referendum, la Regione, in sede di applicazione della predetta L.R., ha adottato gli impugnati provvedimenti che ricalcano quelli a suo tempo adottati in applicazione della L.R. n. 34/99, formalmente abrogato.

Difatti con la deliberazione consiliare n. 373 del 18 giugno 2002 con cui la Regione definisce gli indirizzi per gli interventi di qualificazione delle scuole dell’infanzia (progetti 0 – 6) si stabilisce, tra l’altro: "Finalità: le linee di indirizzo e i criteri generali promuovono, nel rispetto delle autonome e delle diverse identità pedagogico-didattiche, una progettualità al fine di sollecitare:

• la qualificazione delle scuole dell’infanzia del sistema nazionale di istruzione e degli Enti Locali;
• il miglioramento complessivo delle scuole dell’infanzia paritarie private;
• la realizzazione di interventi di rilevanza regionale attuati direttamente o tramite Enti Locali.

Tali finalità potranno essere perseguite attraverso:

a) aggregazione tra scuole

b) Intese tra Regione ed Enti Locali e scuole

1) Progetti e azioni di qualificazione e di miglioramento

1.1) Sostegno a progetti e azioni finalizzati alla qualificazione dell’offerta educativa nelle scuole dell’infanzia, all’aggiornamento del personale, al raccordo interistituzionale e alla continuità educativa, sia in senso verticale (tra nidi, servizi integrativi e sperimentali, scuole dell’infanzia gestite da enti diversi, famiglie, servizi educativi, socio-sanitari, altre agenzie di cura, sedi formative come biblioteche, ludoteche...).

1.2) sostegno ad azioni di miglioramento del contesto e della proposta educativa nel suo complesso, a seguito di intese tra Regioni ed Enti Locali con le Associazioni delle scuole dell’infanzia paritarie private.

Le intese prevederanno che le scuole dell’infanzia paritarie aderenti alle associazioni firmatarie si impegnino a presentare, in aggregazione tra esse o con altre scuole paritarie o statali, progetti su area provinciale o subprovinciale, comprendenti alcune delle seguenti azioni:

a) adozione di una maggiore flessibilità degli orari, allo scopo di agevolare la gestione dei tempi organizzativi delle famiglie, nel rispetto dei diritti e dei bisogni dei bambini, che possono essere meglio soddisfatti tramite l’attivazione di orari differenziati;

b) diffusione della compresenza del personale nei turni previsti, al fine di garantire l’innalzamento della qualità, derivante da un miglior rapporto numerico tra adulti e bambini".

Con la deliberazione della Giunta Regionale n. 1495 del 02/08/2002, la Regione, tenuto conto delle intese tra Regione ed Enti Locali con le Associazioni Regionali dei gestori delle scuole dell’infanzia paritarie private del 2 agosto 2002, ha approvato il riparto e le conseguenti assegnazioni dei fondi tra le province "per l’attuazione degli interventi di qualificazione e di miglioramento dell’offerta educativa delle scuole aderenti al sistema nazionale di istruzione e degli Enti Locali..." per gli interventi di cui all’art. 3 della L.R. n. 26/2001.

In conclusione nella L. n. 26/01, al fine di impedire il referendum della L. n. 10/99, non si fa cenno esplicito alla erogazione di fondi a favore delle scuole private; con l’impugnata delibera si fa invece esplicito riferimento all’erogazione di fondi anche per le scuole "dell’infanzia paritarie private".

Le impugnate deliberazioni sono illegittime per i seguenti

1. VIOLAZIONE DELLA L.R. N. 26 DELL’08/04/2001 CON RIFERIMENTO AL DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONE EMILIA ROMAGNA N. 283 DELL’11.09.2001 ED ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ E SVIAMENTO.

Come si è prima rilevato, la Regione Emilia Romagna con il decreto n. 283 dell’11.09.2001, uniformandosi al parere formulato dall’apposita Commissione Regionale per il referendum ha sostenuto che la L.R. n. 26/01 aveva abrogato le norme soggette al referendum abrogativo; la nuova L.R. secondo detto parere ed il relativo decreto presidenziale, non consentirebbe alcuna forma di finanziamento diretto alle scuole private e non avrebbe più previsto il sistema integrato tra scuole pubbliche e private se questa è l’interpretazione corretta della nuova L.R., in tal caso però le impugnate deliberazioni si devono ritenere illegittime sia perchè in contrasto con la L.R. n. 26/01, sia per eccesso di potere per palese contraddittorietà e sviamento: non c’è dubbio difatti che le impugnate deliberazioni prevedono forme di finanziamento dirette ed indirette alle scuole dell’infanzia private e mantengono in vita il sistema integrato tra scuole statali, degli EE.LL. e private; la deliberazione consiliare n. 373 del 18.06.2002 prevede espressamente il "sostengo a progetti e azioni finalizzati alla qualificazione dell’offerta educativa nelle scuole dell’infanzia, all’aggiornamento del personale, al raccordo istituzionale ... (scuole dell’infanzia gestite da Enti diversi, ...); "sostegno ed azioni di miglioramento del contesto e della proposta educativa nel suo complesso, a seguito di intesa tra Regione ed Enti Locali con le associazioni delle scuole dell’infanzia paritarie private".

La deliberazione della G.R. n. 1495 del 02.08.2002 prevede espressamente "il sostegno al miglioramento della proposta educativa e del relativo contesto delle scuole dell’infanzia paritarie private firmatarie delle ...... sopra richiamate".

Nè la Regione Emilia Romagna può interpretare le proprie leggi in modo così palesemente contraddittorio; non può difatti, per evitare un referendum abrogativo, sostenere una interpretazione coerente con i principi costituzionali e successivamente, dopo avere impedito il referendum abrogativo, sostenere con le impugnate deliberazioni un contenuto che il referendum si proponeva di abrogare.

E’ vero che le interpretazioni delle leggi possono essere nel tempo contrastanti; nel caso in esame la diversità di interpretazione aveva però soltanto lo scopo di impedire il referendum e successivamente, eliminate il rischio del referendum abrogativo, esplicitare con le impugnate deliberazioni il reale contenuto della L.R. n. 26/01.

La L.R. n. 26/01 prevede il mantenimento di un sistema integrato di scuole pubbliche e private e che inoltre prevede un finanziamento pubblico a favore delle scuole private; in tal caso le delibere impugnate si devono considerare conformi alla L.R. n. 26/01, ma illegittime al pari di detta L.R. per violazione dell’art. 33 Cost. a tenor del quale "Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato", in combinato disposto con il comma 1 del medesimo art. 33.

Come è noto, è attualmente assai accesa la discussione sulle modalità di un possibile sostegno pubblico che favorisca la frequenza della scuola privata, senza modificare l'art. 33, comma 4, Cost. il dettato costituzionale non si presta però ad equivoci. Come ha osservato la più autorevole dottrina costituzionalistica, l'art. 33, comma 3, Cost., esclude "nei termini più larghi" che l'esercizio della (pur indiscutibile) libertà di istituire e gestire scuole private possa gravare sul bilancio dello Stato (così V. CRISAFULLI, La scuola nella Costituzione, in Riv. trim. dir. pubbl. 1956, 86). Il divieto, peraltro, non riguarda solo lo Stato ma anche gli altri enti pubblici (così G. BALLADORE PALLIERI, Diritto costituzionale, 4^ ed., Milano 1955, 352), fra i quali ovviamente le Regioni. La logica della disposizione costituzionale è infatti quella che l’iniziativa privata nel settore scolastico non debba - sì - essere compressa, ma non possa neppure essere sostentata da pubbliche risorse, ché altrimenti si stornerebbero fondi da impiegarsi per il necessario e imprescindibile intervento pubblico in materia, che è cosi vasto che lo Stato è tenuto ad istituire proprie scuole "per ogni ordine e grado" (art. 33, comma 2, Cost).

Questo regime, del resto, è coerente con il principio di libertà che - come già accennato - ispira tutta la normativa costituzionale in materia di scuola. Tale principio illumina tutto il settore: libertà di istituire scuole private; libertà di insegnamento; libertà degli studenti di formarsi i propri autonomi convincimenti, etc.

La preclusione del finanziamento pubblico non comprime, ma addirittura esalta la libertà, che (è stato rilevato ad es. da F. RIGAN0, La libertà assistita, Padova 1995, 290 sgg.) è inevitabilmente assoggettata a limiti e controlli quando la mano pubblica interviene per sostenerla finanziariamente (e la cosa, qui, si è puntualmente verificata, con il sistema degli "impegni" che le scuole private debbono assumere in sede di convenzione per poter poi godere del pubblico sostegno). I1 divieto di finanziamento con pubblico danaro delle scuole private non è un limite, ma una vera e propria garanzia per la libertà (fondamentale!) di istituirle.

Tutto questo è stato completamente dimenticato dal legislatore regionale, che invece, come risulta dalle delibere impugnate, ha previsto un’assegnazione di fondi per il "sostegno al miglioramento della proposta educativa e del relativo contesto delle scuole dell’infanzia paritarie private".

In palese violazione dell’art. 33 della Costituzione la Regione Emilia Romagna ha quindi previsto ancora una volta l’erogazione di risorse finanziarie pubbliche a favore delle scuole private.

Nè tale "sostegno" si può considerare un intervento a favore degli studenti; si tratta difatti di un intervento a sostegno dell’attività delle scuole e quindi di un onere che dall’art. 33 Cost è precluso .

Come ha recentemente affermato la Corte costituzionale (sent. n. 454 del 1994), però, l'art. 33, comma 3, Cost., non è violato solo laddove la "prestazione pubblica" di sostegno ("coerentemente con í principi propri dell’assistenza scolastica") abbia "come destinatari diretti gli alunni, e non le scuole". A queste, invece, si rivolgono, appunto, direttamente le provvidenze previste dalla 1. reg. n. 26/01, così come esplicitato con le delibere impugnate; tale legge viola pertanto in modo inequivocabile il parametro costituzionale invocato.

Le impugnate deliberazioni, come si è prima rilevato, prevedono il mantenimento del sistema integrato tra scuole pubbliche e scuole private dell’infanzia (sostegno a progetti per la qualità e il raccordo sostegno ad azioni di miglioramento del contesto e della proposta educativa nel suo complesso, ecc.), nonchè ad intervento per l’aggiornamento del personale.

Si deve rilevare che tali interventi della Regione contrastano con le competenze attribuite alle Regioni ex art. 117 Cost. (anche nel testo recentemente novellato).

Difatti le Regioni non possono modificare gli ordinamenti generali dell’istruzione che non prevedono un sistema integrato tra scuole pubbliche e scuole private dell’infanzia ne attribuiscono alle Regioni alcuna competenza in materia di aggiornamento del personale docente.

Si tratta di materie che, pur dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, devono essere disciplinate, con le leggi dello Stato e che quindi sono sottratte alla competenza legislativa delle Regioni.

si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesto Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale voglia annullare gli impugnati atti eventualmente sollevando in via pregiudiziale questione incidentale di legittimità costituzionale della 1. reg. Emilia-Romagna n. 26 dell’08/04/2001 in riferimento agli artt. 3; 33, commi 1 e 3; 34;117, comma 1 della Costituzione.

Ai fini del contributo unificato di cui agli artt. 9 e segg. del DPR n. 115/2002 si dichiara che il valore della controversia è indeterminato.

Bologna, 2 dicembre 2002

Avv. Maria Virgilio

Avv. Corrado Mauceri

A richiesta del COMITATO BOLOGNESE SCUOLA E COSTITUZIONE, come sopra rapp.to e dom.to, io sottoscritto Assistente U.N.E.P. addetto alla Corte d'Appello di Bologna -Ufficio Unico- ho notificato il presente atto in copia conforme all'originale a:

1. REGIONE EMILIA ROMAGNA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, in Bologna, Viale Aldo Moro n. 52, ivi consegnandone copia conforme a mani di

2. ANCI - Associazione Nazionale Comuni Italiani, in persona del legale rappresentante pro tempore, in Bologna, Via Malvasia n. 6, ivi consegnandone copia conforme a mani di

3. LEGA REGIONALE AUTONOMIE LOCALI, in persona del legale rappresentante pro tempore, in Bologna, Via Malvasia n. 6, ivi consegnandone copia conforme a mani di

4. UPI – Unione Province d’Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, in Bologna, Via Zamboni n. 13, ivi consegnandone copia conforme a mani di

5. FEDERAZIONE ITALIANA SCUOLE MATERNE (F.I.S.M.), in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede in Bologna, Via Saragozza n. 57, ivi consegnandone copia conforme a mani di